基于排污许可制的固定污染源执法体系构建探讨
引言
构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，是生态文明体制改革的重要内容和关键目标之一，既需要排污许可制度自身的不断完善，也需要与现行生态环境执法体系持续融合，任务艰巨复杂。截至2020年年底，我国已基本实现固定污染源排污许可发证登记全覆盖。今后一段时期，督促指导排污单位全面落实排污许可各项要求成为新的工作重点，构建切实有效的固定污染源执法体系成为当务之急。
01
生态环境执法体系现状
“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是指导我国法治建设的基本准则，其中，严格执法是形成高效法治实施体系的关键。伴随着生态环境保护制度的建立与发展，我国生态环境执法体系组织机构和工作机制逐步规范和清晰，在污染防治攻坚战中发挥着越来越重要的作用。
1.1 执法体制和职能配置得到完善
在职能上，我国的生态环境执法起步于排污费征收工作，随后排污收费机构逐渐被赋予环境监督管理职能，并在全国范围内建立专门的环境监管机构。2018年，生态环境部整合了原环境保护部和原国土资源部、原国家海洋局、国家发展改革委、水利部、原农业部等部门相关职责，按“环保部门统一监管、有关部门分工负责、地方政府分级负责”的总体设计，统一实行生态环境保护执法。
在执法内容上，逐渐探索实行清单式管理。2020年3月，生态环境部发布《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》，梳理了生态环境保护领域的法律法规以及部门规章设定的行政处罚和行政强制事项共248项，明确并规范了生态环境保护执法事项的内容、依据及实施主体，切实解决了多头多层重复执法的问题。依据这一目录，目前已有14个省(区、市)结合地区实际，相继出台了地方执法事项清单，执法内容更加清晰。
在职权类型上，主要包括行政处罚和行政强制。《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》中包括行政处罚228项，行政强制20项。根据2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，行政处罚种类包括警告、通报批评，罚款、没收违法所得、没收非法财物，暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件，限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等。根据《中华人民共和国行政强制法》，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。生态环境部门的行政强制主要为行政强制执行，主要包括:查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款等。这些行政强制执行是生态环境保护综合行政执法部门依法履职的主要手段。
在规范执法队伍方面，实行证件管理和着装管理。要求未取得环境监察执法证件的人员，不得从事环境监察执法工作;执法证件实行年审制度，每五年至少参加一次执法资格培训并经考试合格。2020年12月，财政部、司法部印发《综合行政执法制式服装和标志管理办法》，规定了生态环境保护、交通运输、农业、文化市场、应急管理、市场监管等综合行政执法队伍统一着装，并提出了具体着装要求，进一步推进了规范生态环境保护文明执法。
在污染源管控方面，已建立基础数据库。数据库涵盖100余万家企业信息，其中，2万多家重点排污单位已被纳入自动监控平台管理范围。另外，为提高执法效能，探索实施企业分类监管，对纳入正面清单的企业，原则上不开展现场检查或减少现场检查频次，审慎采取查封、扣押和限制生产、停产整治措施。
02
基于排污许可制的固定污染源执法体系构建主要难点
排污许可制与生态环境执法体系均处于改革的关键时期，两者的融合意义重大，同时也面临诸多现实问题。
2.1 执法人员数量有限与排污企业数量巨大的矛盾
一方面，长期以来生态环境执法队伍编制和人员不足问题较为突出。目前，全国环境执法队伍人数仅约8万人，且呈现“倒金字塔”分布，越到基层人数越少。同时，基层执法人员年龄偏大，有些区、县执法队伍平均年龄接近或超过50岁。
另一方面，实现了排污许可“全覆盖”的固定污染源数量巨大。截至2020年年底，全国已将273.44万家固定污染源纳入排污许可管理范围，管控大气污染物排放口172.9万个、水污染物排放口128.3万个。虽然这为排污许可制的深入实施奠定了良好的“数量”基础，但同时也给基层的生态环境执法带来了巨大的挑战。
排污许可证内容专业性强，执法难度大。以重点管理的排污单位为例，排污许可证要对排污单位的每一个排污口从产、治、排三个环节详细载明管理要求，包括主要生产单元、主要工艺、生产设施及设施参数，还要明确主要原辅材料、产污环节、污染物名称、排放形式及污染防治设施等。由于不同企业的排污口数量、分布及排放的污染物种类、数量有差异，许可证内容的复杂程度也不同。以钢铁企业为例，通常有上百个甚至几百个废气排放口，针对每个排放口开展上述内容的执法，执法人员既需要核对“排放口设置是否与排污许可证一致”这些较易识别的内容，也需要判定“废气污染治理设施是否正常运行及维护” “污染物排放浓度是否满足许可浓度要求”这些专业内容。因此，对基层执法人员的能力和装备要求也较高。
目前，部分偏远乡镇几乎没有配备环境执法车辆，更无取证设备，缺乏足够且必要的技术手段开展执法工作，这对完成排污许可的证后执法形成较大压力。
二是管理类别是否准确。依据企业的污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度，排污许可管理分为重点管理、简化管理和登记管理。《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》按国民经济行业分类详细给出了企业应执行的排污许可类别。但在实际操作中，由于各级生态环境部门对名录的理解存在差异，加之发证时间紧张，在落实分类管理时不可避免会出现偏差，给后期监管和执法留下隐患。
三是管理要求是否合理。排污许可证会载明企业应执行的污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标，以及污染物排放方式、排放去向、自行监测方案等信息，这些都是环境管理的重要内容。在发证过程中，很多省份采取专家审核把关的方式以避免出现偏差，但由于固定污染源数量巨大，各地的排放标准等要求也存在不同，对排污单位的管理要求是否合理还需进一步验证。
03
基于排污许可制的固定污染源执法体系构建要点
执法是落实排污许可制度的重要环节，构建基于排污许可制的固定污染源执法体系，既是排污许可制的需要，也是今后一段时期生态环境执法改革的重要内容。
3.1 打造合理可行的固定污染源排污许可执法理念
一要体现“一证式”全过程管理理念，打造基于排污许可制的“行政许可—行政检查—行政处罚—行政强制—刑事司法”无缝衔接的监管体系。排污许可制明确了排污单位承担污染排放控制的“义务清单”，既有需要履行的申报程序，也有应实施的污染防治措施，以确保达到达标排放和开展自行监测等全过程管理要求。“一证式”全过程管理需要在行政许可的基础上，加强行政检查、行政处罚、行政强制及刑事司法的衔接，将排污许可要求贯穿各个环节，用执法等手段提升对排污许可管理的监督效能。
二要区分日常监管与执法的任务侧重，发挥各监管环节的优势。发挥排污许可管理部门的专业优势，开展以行政检查为主的日常监管，对发现的疑似违法案件，转交环境执法部门处理。如发证质量问题，重点由排污许可管理部门在日常检查中加以纠正，企业拒不执行的，由执法部门依法处置。发挥环境执法部门的权威性，根据重点监管企业是否达标排放，是否按要求开展了自行监测、信息公开，是否有管理台账，是否按要求提交执行报告等，开展行政处罚或行政强制等执法工作，必要时请公安机关提前介入以帮助固定证据，实现优势互补。
针对基层执法人员数量和能力不足的问题，亟需提供更多技术支撑，助力排污许可执法工作开展。
一是打造“千里眼计划”的热点网格2.0版，及时发现问题区域，帮助锁定问题企业。可在更大范围内推广重点区域39个城市已实施的“千里眼计划”热点网格监管，充分利用网格技术、卫星遥感等信息化手段，识别污染浓度高值区、排放较重区。在“千里眼计划”热点网格1.0版基础上，增加污染源与环境质量响应关系的模拟功能，通过污染浓度高值区倒查污染源位置，初步锁定疑似问题企业，缓解一线生态环境执法力量不足的压力。
二是制定简单便捷的执法手册，明确可行技术、达标排放等关键问题的判定方法，降低排污许可执法难度。针对企业是否满足许可排放浓度、许可排放量的要求，是否按照许可证要求开展台账记录和自行监测、编制执行报告，是否按照许可证要求进行信息公开等检查事项，列出检查清单，包括检查要点、判定方法、处罚依据等，帮助基层执法人员快速掌握排污许可执法内容，同时降低自由裁量空间。
三是持续开展基层执法人员的培训和装备建设，提升执法能力。针对不同区域的行业分布特征和不同行业的排污许可内容，有针对性地开展基层执法人员培训，并不断强化现场检测仪器和执法车辆等装备建设，为提升基层办案质量提供保障。
二是整合排污单位信息和执法平台数据，打通固定污染源信息管理机制。整合排污许可、环境影响评价、竣工环境保护验收以及污染源自动监控和执法平台等多重信息，将全国排污许可证管理信息平台打造成固定污染源监管执法平台，开展日常管理、数据分析和预警。同时探索“智慧云+移动执法”模式，实现数字化执法全过程监督。
三是加强监测管理和执法工作的衔接，理顺排污许可执法监测机制。一方面加强对重点排污单位的自动监测管理，将自动监测数据作为执法依据，减少现场执法工作量; 另一方面强化各级生态环境部门的执法监测能力，确保依据执法需求开展监测，提升现场执法效能。
04
结语
固定污染源排污许可执法是保证排污许可制度权威性、实现制度红利的关键，其既可确保前一阶段排污许可证成果的切实落地，实现行业清理整顿、全面达标排放，又可在执法中健全排污许可技术规范和标准体系，强化基础保障能力;同时，在保障排污许可制度落地生效过程中重构生态环境执法体系，强化技术、人员、装备建设，完善执法程序，可以促进有限的执法力量发挥更大效能，为精准治污、科学治污、依法治污提供坚强的保障。
参考文献：详见原文
编辑：君君.环评互联网
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